時間：2022-09-05 09:09:25
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應當特別注意的是行政處罰機關作出處罰決定之前，應當告知當事人相應的權利，聽取當事人的陳述和申辯，符合聽證條件的還要舉行聽證，這是我國行政處罰法確定的一項全新的處罰制度。我國行政處罰法第31條、第32條、第42條對這方面作了明確、詳細的規定。
行政處罰機關的告知義務有兩層含義：一、告知的內容是作出行政處罰決定的事實、理由和依據；二、告知的時間必須是在作出行政處罰決定之前。
陳述和申辯是當事人的法定權利，當事人在被告知受行政處罰的事實、理由和依據后，有權就有關的事實問題、適用法律問題進行陳述或辯解；行政處罰機關有義務聽取當事人的陳述或辯解，并且要對當事人的意見進行復核，對于合理的內容應當采納，不得因被處罰人的辯解或陳述理由而加重處罰，即行政處罰機關不能把被處罰人行使陳述和申辯權視為態度不好，不老實而給予不應當給予的處罰。
行政規范性文件（俗稱“紅頭文件”）是行政機關實施法律法規、履行行政管理職能的一種重要載體和方式，對于政府推動改革、發展經濟、維護秩序、服務社會起著重要作用。但由于其在制定過程中存在著制定主體、制定程序和規范事項上的“三亂”現象，權力機關和上級部門對之監督手段的虛置現象，以及法律體系和行政體制層次過多的現象，使得一些部門的“紅頭文件”容易與法律“撞車”。更嚴重的是，少數部門為了強化部門利益，逃避具體行政行為受司法審查的可能，就通過制定規范性文件來規避、抵制法律，集體“闖紅燈”，導致一段時期內亂罰款、亂收費、亂攤派、亂集資的違法文件滿天飛。對于這種現象，有人稱為“政府權力部門化、部門權力利益化”，最終結果是嚴重破壞了行政法治環境。
分析“紅頭文件”違法的緣由，除了部門利益和法律觀念上的因素外，缺乏相應的審查監督機制是關鍵。
長期以來，對行政機關“紅頭文件”的合法性審查，我國實行的是“事后備案”制，即文件頒發實施后再交給政府所屬的法制部門備案。由于這種事后備案沒有具體明確審查職責，缺乏應有硬度，使得效果甚微。據資料顯示，在現存的兩百多萬件規范性文件中，履行報送備案監督程序的還不足兩萬件。如此大面積的監督缺失容易使規范性文件喪失法定的原則立場，成為一些部門謀私的工具。而且，由于事后審查制度必然的滯后性，一些違法文件在被糾正之前已經造成了無法彌補的損失，從而付出太大的行政成本。因此，對行政文件的審查，應當從立法上尋求由事后轉為事前的新機制。
從行政法上講，行政部門制定規章以下的“紅頭文件”，不屬行政立法范疇。按規定，只有行政立法才有審查環節，對于規章以下的其他規范性文件的出臺，法律并沒有規定審查程序。可見，尋求行政文件事前審查機制，就必須建立相應的“紅頭文件”出臺“法律審”程序。安徽省通過立法規范行政文件的制定程序，并強調，對政府法制部門提出的合法修改意見，如果制定部門不予理睬，法制部門可以提請本級政府撤銷該文件，更加增強了法定審查程序的強制力和執行力，能確保在文件頒發前過濾掉違法的內容，有效避免違法文件帶來的行政損失，無疑是遏制違法文件出臺的治本良策。
（一）內部行政程序在我國的存在現狀在有法的效力層級上規定內部行政程序的，主要有以下四類法律文件規定：第一類，借由行政組織法性質的相關法律給予的規定，例如：《中華人民共和國地方各級人民代表和地方各級人民政府組織法》第四章14個條文中規定內部行政程序的有6個，《國務院行政機構設置和編制管理條例》25個條文中規定內部行政程序的有11個，《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》33個條文中規定內部行政程序的有9個。第二類，借由公務員法給予規定，例如：《中華人民共和國公務員法》107個條文中規定內部程序的有34個，《行政機關公務員處分條例》第五、第六章共用13個條文規定內部行政程序。第三類，借由監督法給予規定，例如：《中華人民共和國行政監察法》第五章專門用15個條文規定監察程序，《中華人民共和國行政監察法實施條例》第四章專門用16個條文規定監察程序。第四類，借由程序法規定，由于我國目前還沒有統一的行政程序法典，所以，有關內部程序是規定在地方性的行政程序規定中，如《湖南省行政程序規定》178個條文中涉及內部行政程序的就有43條，《山東省行政程序規定》139個條文中涉及內部行政程序規定的有41條。其他行為法法律文件基于實際需要也會少量輔助規定，例如處罰法、許可法、強制執行法等。至于不具有法的形式效力淵源上的各級各類規范性文件中，有關內部行政程序規定的文件數則是海量。涉及內部程序制度類型更是多種多樣，就筆者查閱過的有關內部行政程序規定有，第一類為適用隸屬關系的：命令程序、指導程序、建議程序、審核程序、批準程序、決定程序、交辦程序、請示程序、報告程序、授權程序、考核程序、備案程序、監督程序、追責程序等；第二類為適用非隸屬關系的：協商程序、協助程序、轉辦程序、委托程序、權限爭議解決程序等；第三類為保障性程序：主體資格認定程序、回避程序、行政記錄制度、程序行為效力阻截制度、期限制度等。
（二）內部行政程序現行規定的實例分析規定內部行政程序的各級各類規范文本數量不可勝數，逐一分析幾無可能。故筆者試以代表組織法的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》為樣本，以行政程序構成要素系統論為分析依據，在分析該法規定的內部程序制度基礎上，歸納并回應現行內部行政程序存在的問題。行政法學界主流的認識是，“行政程序就是行政行為的步驟、順序、時間、方式要素構成的行為過程”。這就是標準的“四要素說”。構成行政程序的四要素是彼此聯系，相互作用的一個能動性系統，通過整體的能動性系統來實現程序的核心功能，“程序的公正性的實質是排除恣意因素，”。任何一個子系統發生變化，必將影響整個系統的變化。變化可能是量變，也可能是質變。為積極發揮程序系統的正向功能，反規避的程序保障性制度設定也就必不可少。1.步驟是“行政行為的構成‘元素’，是組成行政程序過程的環節”。行政程序正是在這一個又一個的步驟組成中存在的，也就是這一個又一個的步驟聯系中成為一個過程和流程的”[6]。環節即為步驟，指向是將行政行為作為過程的分解，例如一個處罰行為可被分解四個環節：取證、聽取意見或聽證、決定，告知，這里的取證或決定即作為處罰行行為這一行為過程的環節。仔細觀察，這里的環節或曰步驟依然可以再細分，例如，就取證而言，就有表明身份、調查、核實等更為細化的環節。一個步驟到底要細密化到什么程度才能既保障行政權力行使的基本公正性又不損害行政的必要效率？這就對程序的步驟提出一個嚴肅的命題。步驟的細密化程度，既受人類認識能力的限制又受認識需要的制約，就其客觀存在而言是無窮盡的。就法律意義而言，步驟的細密度實質上是授予于程序內裁量權的自由度，在這意義上講，細化的程度取決于程序制定者的法律價值取向。但有一點是可明確的，“絕對的裁量就像腐敗一樣，標志著自由終結的開始”。2.方式“指實施和完成某一行為的方法及行為的結果是以書面的方式還是以口頭的方式作出等”。在這個定義中，行為結果的呈現是以書面的、口頭的、電子化的又或是公開的、秘密的，總之要有一種外在呈現方式，即便是秘密的，至少也要有一個人知曉。故是不難理解的；但是對行為的方法及其外現的把握就不那么容易確信。集體討論決定、領導個人決定、個人審批等，是不是屬于這里的行為方法，如果屬于，則與步驟之間區別何在？為解決這個難題，筆者試著借用運動和靜止的辯證關系給出解答：步驟是在程序運動中考察運動過程中的環節；方式是在相對靜止下描述的環節外化形式。方式的形式意義指向的是步驟的外在表現形式。其功能性意義在于，經過該步驟可被驗證。步驟的細密度必定有相應的方式表現，兩者不可分離。方式的公開性也就必然體現程序的透明度。3.時間要素指向的是期限，擴大點還包括時效。程序是行為的程序，任何一個行為必在一定的時間和空間中進行。客觀上，程序和時間不可分離，但允許人們基于不同的認識需要而隱去時間因素。例如：批準需在8個工作日內完成，8個工作日就是期限；8個工作日未作答復則為默示否決，這就是時效。時間要素的意義，首要在于促進行政權行使的效率。故對時間要素的理解不存爭議。4.順序意指若干步驟之間于時間上的先后關系，此步驟在先，彼步驟在后。理解上，順序本身是明確的，順序的要旨是促成程序構成的科學、理性。在完成對行政程序構成因素系統的界定基礎上，將這一分析工具運用于《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》規定的內部行政程序制度，試著歸納出內部行政程序有關規定本身的缺陷。《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》共33個條文，其中涉及內部程序的規定有9個條文，分別為：第9條規定審核程序、批準程序、備案程序；第10條規定協商程序、決定程序、爭議解決程序；第13條規定審批程序；第16條規定審核程序、批準程序；第18條規定審批程序；第21條規定監督程序；第22條規定處理程序；第23條規定上報程序；第26條規定處分程序。從對內部程序的步驟和方式的規定看，所有的程序步驟規定都只是停留在那么一個“概念”上，而沒有從方式上進一步給予明確。事實上，對內部程序規定做這樣的“技術處理”幾乎是所有涉及內部行政程序規定的慣用方法。為保證分析的有效性和普遍適用性，可以于該法規定中任取一程序制度進行系統化的分析，但為了直觀的需要，暫取樣該法第9條規定中規定的審核程序。何謂審核？審核是指“即審查、核實申請是否符合有關法律規定的條件”。首先，就步驟而言，該條文規定“……由本級政府提出方案，經上一級人民政府機構編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準”；審核由2個步驟構成，分別為:申請的提出、審查核實。其次，就方式看，該條規定實在看不出審核的外在方式。再次，就順序看，提案在前審核在后。最后，就時間看，未有明確期限規定，是一天或是十年八年未知。但不是說審核沒有時間，有審核行為就必有時間，哪怕就是一瞬間，不影響時間所指的期限存在。以程序構成要素系統論綜合分析：①步驟的細密化程度依賴于可見的方式判斷。該條規定的方式就“大有文章”，到底是以什么方式？實踐操作理性告訴人們，審核的方式有兩種：一是初審，也稱之為形式審，即書面審查文字材料所提供的信息符合法定標準條件即可；二是實質審，實質審需要全面調查核實書面材料信息的真偽，以達到審核人理性經驗上的確信標準。不同的審核方式，其外化并能為人所感知的客觀存在是不一樣的。由前文論述可知，方式是步驟的外化表現形式，意義在于可驗證性，可證明性。它能有效的限制恣意的產生，指向裁量權的限縮。沒有方式的明確規定，“含糊的、概括的或是模棱兩可的制定法引發了自由裁量權。”其后果也就不言而喻，“自由裁量權沒有任何實際限制的現代政府的力量將變成一頭怪物。”這里的審核方式可能只是最為膚淺的簽字和蓋章。內部程序規范行政權力公正、合理運行的核心功能散失殆盡。②順序是合理的，先提案后審核，而非相反規定。③時間上，沒有明確的審核期限規定，雖然從行為邏輯上可以判斷，判斷點在于是否報上級政府的批準。讓筆者驚嘆的是，不僅是該條沒有明定審核程序的期限，而是整部法律文件不見期限規定。無期限，效率不可知，裁量權幾乎絕對。④程序的保障性制度規定缺失。孤立地的考慮單個具體制度，這樣的判斷很多時候是不公允的。但就整部規定內部行政程序的文件而言，這樣的制度裝置是不可或缺的。更需特別指出的是：有關編制的審核，事關行政權、人事權、財權的配置，涉及巨大利益的分配。但審核程序中為何授予如此“絕對”的程序性裁量權？是否可以從中推知該條文制定者的“用心良苦”？無論如何，在形式上，可以明確理解為，制定條文的技術過于粗糙。
（三）內部行政程序現行規定中存在的問題通過上述的抽樣分析，在行政程序構成要素系統論的觀點指導下，對現行內部行政程序規定中存在的共性問題進行歸納：第一，程序步驟的細密度不夠，賦予行政權力行使者過度的程序本身的裁量權，也可稱之為程序性裁量權過度。如此，也就帶來程序于實踐運行中的可操作性差，一個理性的第三者面對這樣過于簡單化的程序規定實際不知該如何按程序辦事。第二，程序外在表現形式的可驗證性不足。這一規范的缺失，導致行政權力運行過程的程序透明度不高，權力濫用的可能性增強。第三，期限規定大多含糊。期限規定的含糊不清，自然也就降低了權力運行的及時性，從而影響行政權力運行的效率和公正性，同時也給行政權力濫用提供了更多的土壤。第四，缺失反規避程序手段的規定。程序的遵守與否不僅取決于權力主體自身的需要程度，同時也取決于外部的強制的強度。對于易于的行政權力而言，保障性的程序制度設置必不可少。例如：行政記錄案卷制度、程序的效力阻截制度、程序責任追究制度等，能從不同的角度強化權力的行使者遵循程序。第五，現行規定中，各程序制度之間的系統的協同配合性差，從而削弱了程序系統整體功能的發揮。當然，共性不否決個性，就某部具體的有關內部行政程序規定的文件而言，上述問題存在的差異性也是客觀的。但就整體而言，內部行政程序步驟的細密度、內部行政程序方式的可驗證性、內部行政程序的制度保障性三個方面存在的問題更加突出。
二、內部行政程序的程序制度完善
通過借用程序的構成要素系統思維，對現有內部程序制度進行規范上的分析，意在明確現有內部行政程中存在的問題，從而覓得完善現有內部程序制度的路徑，同時也為行政權力正當行使提供可靠、有效的規范依據。“追求正義（公平），可謂是法律人的崇高目標。然而在現代社會，何為公平和正義，卻是眾說紛紜，莫衷一是。因此，法律人輸送正義，要依據（大體可視為正當的）現行法律。”因此，本文的最后任務是在前文歸納的問題基礎上，討論如何在規范意義上對現有的內部程序制度加以完善。
（一）程序要素系統化的路徑內部行政程序作為程序規則集成而言，是由一個一個具體的程序制度構成。一個具體的程序制度又由四個既獨立又相互聯系的因素構成，即步驟、方式、順序、時間構成，同時這四個要素之間是彼此聯系、相互配合，從而于程序制度的整體上發揮程序的功能。因此，完善內部程序制度就必須遵循程序構成的要素。這四個因素當中最具有彈性的為步驟和方式要素，順序和時間主要的是從科學理性和效率意義上考慮，當然也有限制程序裁量的作用，但對順序時間而言不是主要的。1.步驟因素即為以步驟的細密度衡量一個程序制度的操作性與程序性裁量權的強弱。步驟的細密度意義并不僅僅在于操作性，更重要的制度意義是在于控制裁量權，限制程序主體的恣意。之所以這樣說，“行政程序的步驟不是一個純粹的客觀的現象或存在，而最終是由法律設計出來的，是代表著人們追求某種價值目標的愿望，步驟總是與人們對這種程序目標的要求相適應的”，因此程序制度的完善首先來自于程序制度制定者程序意識的升華。提升程序制定者的程序意識，特別是程序的公正性與行政權行使的效率性之間的辯證關系，破除程序對效率阻礙的陳舊觀，就有了極為重要的意義。只有在這樣的程序意識指導下，才有可能設置滿足最底公正性的、必要而又合理的程序步驟。2.程序的方式因素指向的是程序步驟的外在表現，意義在于步驟經過的可驗證性。這就意味著步驟總要以某種可驗證的方式呈現。這樣人們就有了對步驟的經過進行評價的客觀對象，程序的公正性是否確實得到遵守就有了客觀的基礎。所以，內部行政程序完善的客觀標準就在于對程序方式的完善，使得實現程序步驟的方式一定要盡可能明確。方式限制著裁量、限縮著恣意。
（二）程序制度自我保障性的路徑內部行政程序要得到確實的遵守，就必須有相應的激勵機制和反規避程序機制，正是在這個意思上，程序制度需要保障性制度設置。程序限縮的是程序主體的恣意，所以就必然遭到恣意主體的反擊，也即對程序的形式規避與實質規避。如何確保程序得到確實的遵守？在程序既定的情況下，程序主體之所以遵循程序無非來受制自于程序主體內外兩個方面因素的影響：1.程序主體自身因素。“生存是任何行政機關管理者關注的頭等大事”，對程序的遵守如若有利于行政機關的生存，則遵守程序的意識也就必然被激發。反應在內部行政程序制度構建上，要有遵循程序免責規則的明確設定。第4期殷玉凡：內部行政程序的規范性研究2.程序主體外部因素。即通過設置相應的程序性約束性規則，強化程序主體對程序的遵守。反映在內部程序制度的規定上，即為完善主體資格認定程序、回避程序、行政記錄制度、程序行為效力阻截制度、期限制度、追責程序等，以反制對程序的規避。具體的程序制度完善遵循上述程序要素系統的路徑。
三、結語
關鍵詞：司法行政復議范圍管轄程序
司法行政復議是指司法行政相對人（公民、法人和其他組織）不服司法行政機關的具體行政行為，依法向行政復議機關提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復議機關據此對原具體行政行為是否合法、適當進行審查并作出決定的法律制度。司法行政復議的目的是為了糾正司法行政主體作出的違法或者不當的具體行政行為，以保護行政相對人的合法權益。《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第1條規定：“為了防止和糾正違法的或不當的具體行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法”。這更加突出了司法行政復議監控司法行政權的功能。
一、司法行政復議的特征
1、司法行政復議是司法行政機關的活動
司法行政機關是行使司法行政權力，執行國家司法行政法律、法規、規章，管理國家司法行政事務的機關。司法行政機關在司法行政復議過程中運用了行政機關的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機關在進行司法行政復議過程中，又擁有準司法職權。如復議申請必須在規定的期限內提出，復議必須向管轄權的司法行政主管機關提出，復議決定也必須在規定的期限內提出。這表明，司法行政復議是集行政性和司法性于一體的。
2、司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動
司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產生的爭議表現為行政爭議和民事爭議。司法行政爭議主要指行政主體在行政管理過程中因實施具體行政行為而與相對人發生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當。司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動，如果司法行政主體實施解決民事爭議的具體行為，這種行為即不是行政復議，而是行政調解或行政裁決。
3、司法行政復議是司法行政機關按照法定程序和要求解決司法行政爭議的活動
行政復議是行政機關作為第三方解決行政爭議糾紛的活動。行政復議的這一特性要求司法行政復議機關和作出行政行為的司法行政機關必須分開，同時也要求司法行政復議必須按法定程序進行，這就是司法行政復議程序的準司法性。司法行政復議的準司法性使司法行政復議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度等。《司法行政機關行政復議應訴工作規定》第11條規定：“辦理行政復議案件的法制工作機構人員與申請人有利害關系的，可以提出自行回避，申請人也有權申請其回避，但應說明理由”。司法行政復議程序的特點又體現在行政性方面。如復議機關自收到復議申請書至作出決定止，時間最長不超過六十日，司法行政復議作為行政活動，必須充分體現行政的效率原則，復議組織可以利用這些特點，迅速查清事實、解決司法行政爭議。所以，就解決司法行政爭議而言，司法行政復議程序比行政訴訟程序更經濟、更具有效率。
4、司法行政復議是上級司法行政機關對下級司法行政機關進行的一種層級行政監督
司法行政監督可以在司法行政行為實施過程中進行，也可以在司法行政行為完成之后進行；可以是上級司法行政機關主動實施，也可以由利害關系人請求作出具體司法行政行為機關的上級司法行政機關實施，司法行政復議就是有權的上級司法行政機關依據利害關系人的請求，復查原具體行政行為的一種司法行政監督措施。通過司法行政復議，上級司法行政機關可以及時發現并糾正下級司法行政機關違法或不當的具體行政行為；同時也可以發現具體司法行政行為所依據的司法行政規范性文件，是否與法律、法規和規章相抵觸。
5、司法行政復議主要采用書面審查的方式，必要時也可以采取聽證的方式審理
《行政復議法》第22條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。司法行政復議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復議必要的行政效率。這一點顯然不同于司法審查制度。因此，司法行政復議又不能簡單地照搬行政訴訟的程序。
書面審查是指司法行政復議機關審理復議案件時，僅就復議案件的書面材料進行審查。這里的書面材料主要指復議申請書和復議答辯書。書面審查時，司法行政復議機關，僅對申請人向司法行政復議機關遞交的復議申請書和被申請人提交的答辯狀，結合有關證據進行復議，不傳喚申請人和被申請人，證人以及其他復議參加人也不必到場。所以，書面審查是行政效率原則在司法行政復議制度中具體表現，也是司法行政復議中及時、便民原則的體現。
二、司法行政復議的范圍
司法行政復議的范圍。對行政相對人來說是申請行政復議的范圍，而對司法行政機關而言是受理行政復議的范圍。行政相對人包括公民、法人或者其他組織以及外國人、無國籍人。公民是指具有中華人民共和國國籍的自然人。外國人和無國籍人在中國境內也必須遵守中華人民共和國的法律，同時其合法權益也受中華人民共和國法律的保護，在對等原則下他們與我國公民一樣有權作為申請人提出司法行政復議。法人是指符合法定條件而成立的一種組織，它可以分為企業法人、機關法人、事業法人和社團法人。如律師事務所、公證處、鄉鎮法律服務所、法律援助中心、人民調解中心等。其他組織是指不具備法人條件的組織，如合伙組織、聯營企業等。
根據《中華人民共和國行政復議法》、《司法行政機關行政復議應訴工作規定》，公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為可以向司法行政機關申請行政復議。
1、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理頒發資格證書、執業證、許可證手續，司法行政機關拒絕辦理或者在法定期限內沒有依法辦理。
2、對司法行政機關作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止執業、吊銷執業證等行政處罰決定不服的。司法行政機關實施行政處罰，必須在其職權范圍內嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》的規定以及有關法律、法規、規章的規定進行，堅持以事實為依據、以法律為準繩，堅持責任與處罰相當的原則，充分保障當事人的陳述權、申辯權等權利的行使。當事人對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
3、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理審批、審核、公告、登記的有關事項，司法行政機關不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內沒有依法辦理的。2001年12月22日國務院《外國律師事務所駐華代表機構管理條例》第10條規定，外國駐華代表機構及其代表，應當持執業執照、執業證書在代表機構住所地的省、自治區、直轄市司法行政部門辦理注冊手續后，方可開展本條例規定的法律服務活動。代表機構及其代表每年應當注冊一次。省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門應當自接到注冊申請之日起2日內辦理注冊手續。
4、認為符合法定條件，申請司法行政機關注冊執業證，司法行政機關未出示書面通知說明理由，注冊執業證期滿六個月內不予注冊的。2000年3月31日司法部《基層法律服務工作者管理辦法》第51條規定，注冊機關經審核，對有下列情形之一的基層法律服務工作者，暫緩執業證注冊：①因違反執業紀律或者有關管理規定，正在接受司法行政機關或者基層法律服務所查處的；②有犯罪嫌疑被立案查處的；③采用弄虛作假手段企圖騙取通過年度注冊的；④因患病或者其他原因已連續停止執業六個月的。
5、認為符合條件，申請司法行政機關參加資格考試，司法行政機關沒有依法辦理的。2001年10月30日最高人民法院、最高人民檢察院、司法部《國家司法考試實施辦法（試行）》第14條規定，有下列情形之一的人員不能報名參加考試，已經辦理報名手續的，報名無效：①因故意犯罪受過刑事處罰的；②曾被國家機關開除公職，或曾被吊銷律師執業證的；③依本辦法第18條的規定，曾被處以2年內或終身不得報名參加國家司法考試處理的。
6、認為司法行政機關違法收費或者違法要求履行義務的。2000年8月14日司法部《司法鑒定機構登記管理辦法》第18條規定：“申請設立司法鑒定機構，應當繳納登記費。登記費的具體數額，應當按照當地物價部門核定的標準收取”。第30條規定：“司法鑒定機構辦理年度檢驗，應當繳納年度檢驗費。年度檢驗收費的具體數額，應當按照當地物價部門核定的標準收取”。
7、對司法行政機關作出的撤銷、變更或者維護公證機構關于公證書的決定不服的。根據司法部《關于外國人收養公證若干問題的通知》的規定，公證處發現有下列情況之一的，應拒絕公證：①當事人身份與《指定管轄通知》、《收養通知書》不符；②當事人不符合收養法規定的條件；③我國收養法律與收養人經常居住地國收養法律有法律沖突；④當事人意思表示不真實、不合法或沒有意思表示；⑤當事人未履行公證前的法定程序；⑥當事人提供的材料不真實或不合法；⑦送養人對被收養人沒有合法的監護權；⑧公證之前，送養人與收養人事實上已經移交被收養人的監護撫養權；⑨收養通知書、收養登記證有嚴重錯誤的；⑩公證處查明的其他足以影響涉外收養公證真實性、合法性情況。但公證處或司法行政機關發現外國人收養公證有錯誤的，應當依照《公證程序規則》的規定辦理。
8、對司法行政機關作出的留場就業決定或根據授權作出的延長勞動教養的期限決定不服的。如根據1982年1月21日國務院批轉的《勞動教養試行辦法》規定，勞動教養人員有下列行為：①散布腐化墮落思想，妨礙他人改造的；②不斷抗拒教育改造，經查證確系無理取鬧的；③不斷消極怠工，不服從指揮，抗拒勞動的；④拉幫結伙，打架斗毆，經常擾亂管理秩序的；⑤拉攏落后人員，打擊積極改造人員的等。根據不同情節，勞動教養管理所可以批準勞動教養人員警告、記過，勞動教養管理委員會可以批準延長勞動教養期限。但延長勞動教養期限，累計不得超過一年。但本文認為，勞動教養這種限制人身自由的行為，隨著我國民主法制化進程的加快發展，應當被摒棄，取而代之的由人民法院審判而確定是否勞動教養，并確定勞動教養期限最長不超過一年。
9、對司法行政機關作出的關于行政賠償、刑事賠償決定不服的。司法行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，應依照《中華人民共和國國家賠償法》等有關法律、法規給予受害人行政賠償或刑事賠償。根據《司法行政關于行政賠償、刑事賠償辦法》第18條的規定：“賠償請求人對賠償義務機關的決定持有異議的，可以向上一級司法行政機關提出復議，復議申請可以直接向上一級司法行政機關提出，也可以通過原承辦案件的司法行政機關轉交”。對監獄、勞動教養管理所作出的決定不服的復議申請，分別由監獄、勞動教養管理所所屬的省一級或市一級司法行政機關負責。負責復議的司法行政機關在收到復議申請后，應及時調取案卷和有關材料進行審查。
10、認為司法行政機關作出的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。這是一個兜底條款，是一種概括性規定。公民、法人或者其他組織凡認為司法行政機關具體行政行為侵犯其合法權益，行政管理相對人均可申請行政復議。這里的“認為”是申請人的一種主觀認識，具體司法行政行為是否確實侵犯了其合法權益，必須等到行政復議機關審查后才能確定。只要行政管理相對人認為司法行政的具體行政行為侵犯了合法權益，即可以提起司法行政復議。同時，公民、法人或者其他組織認為司法行政機關作出的具體行政行為所依據的規定不合法（法律、法規、規章和國務院規范性文件除外），可以一并向司法行政機關提出對該規定的審查申請。
另外，根據我國《行政復議法》等的規定，抽象的行政行為和國家行為不屬于司法行政復議的范圍。抽象行政行為的特點在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對人“對行政法規、規章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨申請行政復議。我國《行政復議法》第8條規定：“不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的，依法申請仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說明，不列行為不屬于司法行政復議范圍。
1、執行刑罰的行為。
2、執行勞動教養決定的行為。
3、司法助理員對民間糾紛作出的調解或者其他處理的。
4、資格考試成績評判行為。
5、法律、法規規定的其他不能申請行政復議的行為。
三、司法行政復議的管轄
司法行政復議的管轄，是指各級司法行政復議機關對行政復議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對人在提起行政復議之后，應當由哪一級行政復議機關來行使行政復議權。根據我國現行的法律、法規，司法行政復議的管轄如下：
1、對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服的，向司法行政機關申請行政復議，由上一級司法行政機關管轄。為促進司法行政機關依法行政水平，保障行政管理相對人的合法權益，規范司法行政機關行政處罰程序，根據《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律、法規的規定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機關行政處罰程序規定》。該規定第8條規定：“司法行政機關處罰案件，由違法行為發生地的司法行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外”。對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關都有管轄權的，由先立案的司法行政機關管轄，司法行政機關對管轄權有爭議的，由共同的上級司法行政機關指定管轄。如《公證程序規則》第58條第2款規定：“申訴人、公證處或者其他當事人對前款決定不服的，可以在規定期限內向有管轄權的司法行政機關申請行政復議”。
2、對監獄機關、勞動教養機關的具體行政行為不服，向司法行政機關申請行政復議，由其主管的司法行政機關管轄。
3、對司法部的具體行政行為不服而向司法行政機關申請行政復議，由司法部管轄。申請人對司法部行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國務院申請裁決。
對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由作出具體行政行為的司法行政機關應訴。經行政復議的行政訴訟，行政復議機關決定維持原具體行政行為的，由作出原具體行政行為的司法行政機關應訴；行政復議機關改變原具體行政行為，由行政復議機關應訴。但公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，或者法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提訟。因為我國《行政復議法》第16條第2款規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。”
四、司法行政復議的程序
司法行政復議的程序，是指司法行政復議案件所應遵循的步驟。它性質上屬于行政程序。根據我國《行政復議法》等法律、法規的規定，司法行政復議的程序大體上依次經過四個階段，即申請、受理、審理和決定。
1、司法行政復議的申請
由于司法行政復議是一種依申請的行政行為，即司法行政復議機關根據司法行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當的基礎上，依法作出的一種行政行為。因此，沒有司法行政相對人的申請，則不能啟動司法行政機關受理、審查的程序，司法行政復議作為監控司法行政權的一種法律制度就不可能發揮其功能。因此，保護司法行政管理相對人的申請權，以及設置便利于司法行政相對人行使申請權的法律程序具有重要的法律意義。
司法行政復議的申請是指司法行政相對人不服司法行政機關的具體行政行為而向復議機關提出要求撤銷或變更具體行政行為的請求。司法行政復議申請應當符合以下條件：①申請人是認為司法行政機關具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。這里的“認為”是指申請人主觀上認為自己的合法權益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過審理才能確定；②有明確的被申請人。沒有明確的被申請人，復議機關無法進行審理，申請人的請求也無法實現；③有具體的復議請求和事實根據。復議請求是申請人復議時向復議機關提出的具體要求；④屬于司法行政復議的范圍，否則復議機關不予受理；⑤法律、法規規定的其他條件。如申請人向有管轄權的行政機關申請復議，應當在知道具體行政行為之日起60日內提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應在障礙消除后的10日內申請延長期限；申請人向人民法院的，人民法院已經受理的，不得申請司法行政復議。
申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請。書面申請的申請書應當包括：①申請人的姓名、性別、年齡、職業和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；②被申請人的名稱、住址；③申請復議的理由；④申請的年、月、日。口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間，并由申請人簽字。
2、司法行政復議的受理
司法行政復議機關自收到行政復議申請書之日起5日內，對行政復議申請作出如下處理：
①行政復議申請符合法定受理條件并屬于《司法行政機關行政復議應訴工作規定》所規定的受案范圍的應予受理。
②行政復議申請不符合法定受理條件的，不予受理并書面通知申請人。
③行政復議申請符合法定受理條件的，但不屬于本機關受理的，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。
除不符合行政復議的法定受理條件或者不屬于本機關受理的行政復議申請外，行政復議申請自行復議機關負責法制工作的機構收到之日即為受理。作出具體行政行為的司法行政機關自收到行政復議機關發送的行政復議申請書副本或申請筆錄復印件后，應書面作出答復，并將作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，在10日內提交行政復議機關。
3、司法行政復議的審理
司法行政復議的審理是對復議案件的事實、證據、法律適用及爭執的焦點進行審查的過程。審理是司法行政復議中的最實質性階段。通過審理，查清事實，為適用法律即作出決定打下夯實的基礎。
①審理的方式。司法行政機關行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關認為有必要時可以向有關組織和人員進行調查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。采取書面審理較為簡便，具有較高的效率，符合行政效率的要求；采取調查的方式適用于較為復雜、影響較大的司法行政復議案件。
②審理的依據。根據我國《行政復議法》等法律、法規規定，司法行政復議機關審理復議案件，以法律、行政法規、地方性法規、規章，以及上級司法行政機關依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據。司法行政復議機關認為被申請人作出的具體行政行為依據的規定不合法，本機關有權處理，應當在30日內依法處理；無權處理的，應當在7日內按機關文件送達程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。
③審查的內容。司法行政復議機關依法對具體行政行為是否合法和適當進行審查，復議機關既有權審查具體行政行為是否合法，也有權審查行政行為是否適當。
4、司法行政復議的決定
司法行政復議機關通過對復議案件的審理，最后作出決定。根據我國《行政復議法》等法律、法規的規定，司法行政復議機關應當自受理案件之日起60日內作出行政復議決定。如遇有因不可抗力延誤機關文件抵達的，有重大疑難情況的，需要與其他機關相協調的，需要對具體行政行為依據的規定進行審查的，以及其他經行政復議機關負責人批準需要延長復議期限等情況的，司法行政復議機關不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人，但延長期限最多不超過30日。司法行政復議決定有以下五種：
①維持決定。是指司法行政復議機關作出的維持具體行政行為的決定，對被申請的具體行政行為，司法行政復議相關認為事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內容適當的，應當作出維持該具體行政行為的復議決定。
②履行決定。指司法行政復議機關責令被申請人履行某種法定職責的決定。
③補正決定。指司法行政復議機關作出的責令被申請人補正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實清楚，符合法定權限，而只是程序上有些不足，司法行政復議機關可作出責令被申請人補正的決定。
④撤銷或變更決定。指司法行政復議機關作出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實不清、證據不足的，適用依據錯誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當的，司法行政復議機關可以決定撤銷或變更。
⑤重作決定。指司法行政復議機關責令申請人重新作出具體行政行為的決定。司法行政復議機關在依法作出撤銷決定后，有時尚需被申請人重新作出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復議機關可決定責令被申請人重新作出具體行政行為。
此外，申請人在申請司法行政復議時一并提出行政賠償請求，依據有關法律、法規、規章的規定應當給予賠償的，司法行政復議機關在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法賠償。申請人在申請行政復議時沒有提出賠償要求的，司法行政復議機關在依法決定撤銷或者變更罰款，沒收違法所得以及沒收非法財物等具體行政行為時，應當同時責令被申請人返還財物或者賠償相應的價款。
主要參考文獻：
關鍵詞：道路運輸管理；行政程序
我國目前的道路運輸管理體制中，縣級以上地方道路運輸管理機構負責具體實施道路運輸管理工作，包括行政許可、監督檢查、行政處罰等，其日常的執法活動必須按照行政法及道路運輸有關法規、規章中的行政程序進行。
所謂行政程序是指國家行政機關在行使行政權力，實施行政活動過程中所遵循的方式、步驟、順序以及時限的總和，即行政主體實施行政行為的空間與時間表現形式。
在我國存在著“重實體輕程序”的現象，法律文化傳統一向不重視程序法規范的作用。目前的現狀是行政權力膨漲，運用混亂、控制不力，公民的合法權益得不到有效的保護；同時生產力發展水平落后，社會主義市場經濟體制的建設要求能有高效率的行政權力行使。
基于此，行政程序的作用表現在兩個方面：一是限制行政權力的恣意行使，防止對方當事人的合法權益遭受行政權力的侵害；二是使行政決定具有確定性、合法性，維護行政權力、提高行政效率。
例如，《行政處罰法》第一條就表明了立法目的是“保障和監督行政機關有效實施行政管理，保護公民、法人或者其他組織的合法權益”。《道路運輸條例》第一條規定“保護道路運輸有關各方當事人的合法權益”。《道路運輸行政處罰規定》第一條規定“保護道路運輸經營者、旅客、貨主和其他當事人的合法權益”。
為體現上述精神，道路運輸行政法規及規章設立了一系列具體的程序來規范行政權力的運行，略述如下。
1簡易程序和普通程序
行政處罰種類繁多，它對行政相對人利益的影響很大，因此需要對這種權力的行使規定一個正式而嚴格的程序以保障相對人的切身利益。然而，其中一些較輕的處罰如警告、小額罰款等對當事人的利益影響甚小，而正式、嚴格的行政程序一般手續繁瑣、費用較高，國家所付出的較之當事人受到保護的利益更大。《交通行政處罰規定》第十條規定了道路運輸行政處罰簡易程序即：“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下，對法人或其他組織處以一千元以下罰款或警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定”。第十五條規定“交通管理部門必須對案件情況進行全面、客觀、公正地調查、收集證據；必要時，依照法律法規的規定可以進行檢查”即為道路運輸行政處罰的普通程序。兩種程序的不同在于普通程序有著嚴格的調查、質證、抗辯、決定、送達等規定，而簡易程序較為簡便，可以“當場”作出決定。
2聽證程序
其目的在于保護行政相對人的重大利益，因為聽證能擴大相對人的行政參與權，收集各方面意見和建議便于行政決策切實可行，通過為當事人提供辯論、陳述自己觀點的機會以避免行政機關片面地作出行政決定。
《交通行政處罰程序規定》第二十五條確定了行政處罰的聽證程序。在普通程序基礎上，對“交通管理部門作出責令停產停業、吊銷證照、較大數額罰款等行政處罰”；《交通行政許可實施程序規定》規定行政許可的聽證程序“法律、法規、規章規定實施交通行政許可應當聽證的事項，或者交通行政許可實施機關認為需要聽證的其它涉及公共利益的行政許可事項”〔第二十條〕；“交通行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益沖突的，實施機關在作出交通行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權力”。
聽證程序的核心是抗辯，即當事人可以對于自己不利的證據提出異議并要求指控方加以證明，同時可以提出利于自己的證據。當事人通過這種參與、介入對行政行為的事實和理由加以論證，防止了行政專橫和自由裁量權的恣意行使，保持了行政權力與相對人權利的平衡。
3申辯和質證程序
《交通行政處罰程序規定》第十一條規定“當事人有權進行陳述和申辯。執法人員必須充分聽取當事人意見，對當事人提出的事實、理由和證據應當進行復核，當事人提出的事實、理由和證據成立的，應當采納”。《交通行政許可實施程序規定》第十四條規定“申請人有權進行陳述和申辯”。
這些規定，一方面可以使行政主體在作出行政處罰決定時注意到以事實為根據，以法律為準繩，促使依法行政；二是允許當事人申辯、質證，可以澄清事實、避免失誤、維護當事人合法權益；三是可以促進法治觀念的形成。當事人在申辯質證過程中，可以增強維護主體權利的意識，受到生動的法制教育，有利于法治觀念的培養。
4職能分離程序
(1)辦案與決定處罰相分離。在普通程序中，規定由執法人員調查或檢查、收集證據，而由行政機關負責人對調查結果進行審查并作出處罰決定，重大復雜的違法行為導致的行政處罰還應由行政機關負責人集體討論決定。在聽證程序中，要求聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持。
(2)罰款決定的機關與收繳罰款的機構相分離。作出罰款決定的機關不得自行收繳罰款，由當事人在規定時間內到指定的銀行交納罰款。同時罰款必須全部上交國庫，任何行政機關或個人都不得以任何形式私分截留。
5說明理由程序
《交通行政處罰程序規定》第十一條“規定執法人員當場作出行政處罰決定前，應當講認定的違法事實處罰的理由和依據告知當事人”。第二十條“交通管理部門…告知給予處罰的事實、理由和依據…”。《交通行政許可實施程序規定》第十七條規定“實施機關依法作出不予行政許可的決定的，…說明理由…”
理由，是行政決定作出者對法律、政策和自由裁量權所持的觀點的解釋說明，也就是對行政決定的事實依據和法律政策適用及其相互之間的對應關系的認識。行政機關如果不對這種理由作出說明，就會使得行政權力行使趨于草率、專橫，當事人往往也無法明了其理由及行政機關所執行的法律政策的意義，不利于法律和政策的順利實施。因此說明行政處罰決定的理由有助于限制自由裁量權力的恣意行使、促進合理、謹慎行政，有助于行政處罰決定的可靠性、穩定性，對人民法院的司法審查也有助益能成立。
6資訊公開程序
資訊公開是現代行政程序的重要制度之一，指有關行政主體活動的情況和資料，凡是涉及相對人權利義務、不屬于法律法規規定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱或復制。資訊公開制度是行政相對人參與行政的體現，可以增進公民對政府的信任，加強公民和政府之間的溝通和合作，調動公民參與行政的積極性。此外，也便于公民對行政機關的活動進行監督。《交通行政處罰程序規定》和《交通行政許可實施程序規定》都確立了公開原則，規定對行政處罰和行政許可的結果必須公布，后者還規定了進行公示的方式。
7通知程序
通知指行政機關在實施行政行為或其他管理活動時，將應該讓公民了解的事項通過一定的途徑告知。通知的對象不僅指利害關系人，有時也針對一般公眾。聽證程序中規定，行政機關應在作出行政處罰決定之前“告知當事人有要求舉行聽證的權利”；“行政機關應當在聽證的七日前通知當事人舉行聽證的時間、地點”。
此外，還有一些其他的道路運輸管理行政程序，如時效、回避等，在此不一一詳述。就前者，《交通行政處罰程序規定》規定了行政機關的調查、送達、聽證等法定期限；關于后者，明確規定了在聽證程序中“當事人認為主持人與本案有直接利害關系的有權申請回避”。
一、行政機關先行處理原則
絕大多數國家均采用行政機關先行處理原則解決賠償問題。該原則因賠償方式上的差別又被稱為協議先行原則、窮盡行政救濟原則等。在美國，涉及國家賠償的案件，大約有80%至90%是在行政機關得到解決的。在捷克，司法部和財政部有權審查所有違法決定案件，賠償訴訟以前的初審目的是為了通過友好的方式，在法庭之外解決爭端。先行處理原則的主要含義是，賠償請求權人向法院提起賠償訴訟前，一般須經過賠償義務機關先行處理，或與賠償義務機關先行協商，若不能達成協議或請求權人不滿意行政處理決定，或賠償義務機關逾期不處理，才可以向法院。先行處理猶如一張過濾網，將行政機關能夠自行解決的賠償限制在行政機關內部，而不進入司法程序。一方面減少了法院訴源和訟累，減輕了法院在處理賠償事件上的負擔；另一方面又方便了當事人，使受害者可以不經過復雜繁瑣的訴訟程序及時得到賠償，同時也是對賠償義務機關本身的尊重。當然，這一原則也有某種局限性，強制要求所有受害人向侵權機關申請并協商賠償問題，可能造成一部分受害人不敢或不愿與侵權機關繼續合作的結果，因受害人從心理上更傾向于第三者充任裁判人。
（一）兩種先行處理模式
從行政機關處理賠償事務的方式看、行政機關先行處理分"決定式"和"協議式"兩種。它們在處理方式和結果上有一定差異。
"決定式"的最突出特點是：行政賠償義務機關對受害人的請求采用"決定"形式處理，一般不與請求權人進行協商或討論，受害人只能被動接受或拒絕此決定。例如，我國行政訴訟法第67條第2款規定："公民、法人或者其他組織單獨就損害賠償提出請求，應當先由行政機關解決。對行政機關的處理不服，可以向人民法院提訟"。這里雖未明確提出"決定"為解決方式，但其內容實際排除了正式協商形式，而只用了"處理"一詞。規定雖然含糊，但實踐中多采用半協商半裁決形式。奧地利《國家賠償法》第8條也規定："被害人應先向有賠償責任之官署以書面請求賠償。書面送達官署三個月后，未經官署確認，或在此期間內對賠償義務全部或一部分拒絕者，被害人得以官署為被告提起民事訴訟。"韓國、瑞士也有類似規定。
"協議式"則以賠償義務機關與受害人雙方協商為基礎，以協議為最終處理結果。許多國家和地區之所以采用"協議"方式，主要是考慮到賠償爭議復雜多端，要求當事人間能夠共同協商，對損害賠償額請求達成折衷妥協方案。例如，美國《聯邦侵權賠償法》第2675條第1項規定："除非請求權人先向有關聯邦行政機關提出賠償請求，而且被請求之行政機關……作出終局之拒絕，不得對美國政府……提起請求金錢賠償的民事訴訟"；該法2672條規定："對于受害人的請求，每一聯邦行政機關的首長或其指定人必須依法予以考慮，評估、調解、決定或妥協、和解、受害人如果接受了這種決定或妥協、和解，則發生終局之效力，不得再行請求或"。
（二）先行處理程序的提起方式
在行政機關內部提起賠償請求一般有兩種方式，一為單獨請求賠償；二為附帶提出賠償請求。
如果受害人僅就賠償問題向行政機關單獨提出請求，而不涉及其他要求，則視為單獨式請求。行政賠償義務機關接受這類請求無須確認行政行為的合法性，只需就侵權事實成立與否及賠償數額等問題與受害人共同協商，達成共識。例如，某公民在被拘留期間，受到警察刑訊和毆打，如果他僅就被毆打受到損害請求行政機關賠償，賠償義務機關無須審查該毆打行為合法與否，而只須確定損害人因其合法權益受到該行為侵犯造成損失而請求的行政賠償。我認為這一范圍過窄。單獨式請求包括兩部分，一是對已經確認為違法侵權的行為向賠償義務機關提出賠償請求；二是對無須確認的明顯違法行政行為直接向行政機關提出賠償請求。因為行政侵權行為很普遍，確認機關卻只有行政機關和司法機關。如果要求所有受害人對侵權行為提起賠償請求之前都要經過確認階段，勢必增加受害人的負擔。況且有很大一部分行政侵權行為明顯損害事實，而不涉及確認其合法與否問題，更無須通過復議或訴訟途徑先確認為違法，再向行政賠償義務機關請求賠償。如行政機關公務員毆打侮辱行為、獄政管理中的事實行為等，既不屬于行政復議和訴訟范圍，也沒有適當的確認機關，因此，賦予受害人直接的請求是必要的，即受害人可就賠償問題直接向行政機關單獨提起，由賠償義務機關與受害人協商處理。
附帶式請求，是指行政賠償請求權人在提出行政復議或其他審查行政行為合法性程序的同時，附帶請求以審查行政行為合法性、適當性為主要內容，以賠償損失為附帶內容。受害人可在提起行政復議或行政申訴，在要求有權機關審查并確認某一行政行為的合法性的同時，還可以附帶要求侵權機關賠償其損害。當然，附帶式請求往往須經過兩道不同的程序，一是先確認行政行為違法或不當，二是就違法和不當的行政行為所遭受的損害提出賠償請求。由于確認機關未必都是賠償義務機關，因此，會出現確認機關與原機關共同承擔賠償責任，或確認機關責令原機關承擔賠償責任的情形。例如，我國行政復議條例第44條規定："被申請人作出的具體行為侵犯申請人的合法權益造成損害，申請人請求賠償的，復議機關可以責令被申請人按照有關法律、法規和規定負責賠償"。
二、賠償請求權及受理
在行政機關內部賠償程序中，受害人提出賠償請求，賠償義務機關受理請求都必須符合一定條件，履行法定手續。這些要件和手續大致可以分為兩大類：
（一）實體要件
請求權人向賠償義務機關請示賠償，應當具備以下實體要件：
1.請求權人原則上是因行政機關及公務員執行職務行為而直接受損害的人。如被違法拘留的人，被非法沒收財物的人，被毆打、拘禁的人。至于受害人死亡的，其繼承的、被撫養人、支付喪葬費的人為請求權人。未成年人和精神病人等無行為能力人，限制行為能力人受侵害而提出賠償請求時，由其法定人。
2.被請求人為行政賠償義務機關。
3.請求依據是能夠證明的損害事實。包括已受損失和必然的可得利益損失，不是假想、預料、期待的非現實損害，以及相關的法律文件，包括確定行政機關賠償義務和受害人請求權的一般賠償法和特別法。
（二）程序要素
從許多國家、地區行政賠償立法及實踐看，程序要素是請求權人提出賠償請求，行政賠償義務機關履行賠償義務的步驟、方法、形式要求等綜合因素。它主要包括：書面申請、法定期限內提出、行政機關決定或協議期限、協議及賠償金額限制等。
1.書面請求
受害人等向賠償義務機關提出賠償請求，須以書面形式進行。請求賠償行為屬要式法律行為，因此，僅以口頭表示請求賠償的意思是不夠的，難以構成具有法律效力的法律行為，例如，《美國聯邦侵權賠償法》第2401條規定："除非于求償權發生后二年內對于有關聯邦行政機關以書面提出賠償請求，……對于美國聯邦政府的侵權行為之訴，即歸于消滅。"我國法律目前并未規定向行政機關提起賠償請求須以書面形式為之，但實踐中做法則多采用書面形式。如行政復議程序中附帶請求賠償的，須以復議申請書為基礎提出附帶請求，一般均采用書面形式。
2.法定期限內提出請求
向行政機關提出賠償請求，必須在法定期限內提起，這與訴訟上的消滅時效是一致的。許多國家、地區的法律都明確規定了國家賠償的請求期限，即請求權的消滅時效。其意義在于督促權利人及時行使求償權利，義務人早日履行其義務，以免時過境遷，發生舉證困難，解除請求人與賠償機關及公務員的顧慮。如果請求權人不能在法定期限內向賠償義務機關或其他有關機關提出賠償請求，則喪失勝訴權，即喪失要求法院強制義務人履行義務的權利。當然，即使在時效屆滿的情況下，權利人仍提出請求，義務人主動履行義務的，權利人仍有權受領。行政賠償的請求期限也就是消滅時效、訴訟時效。由于它與民事賠償有一定區別，因此多采用短時效。
3.行政機關決定或與請求人協議的時限
賠償義務機關收到賠償請求權人的書面申請后，一般會出現三種結果，一是認為無賠償義務，作出拒絕賠償的決定；二是認為可以賠償，與請求權人進行協議；三是既不拒絕，也不協議而是拖延不答復。為了保證請求權人及時獲得賠償，督促賠償義務機關盡早履行義務，許多國家和地區的法律均規定了賠償義務機關作出決定或協議的期限。例如，韓國法律規定賠償審議會作出認可或拒絕的期限為兩個月，超過兩個月不作決定的，賠償請求權人可直接。奧地利法律規定，被害人提出賠償請求三個月內，如賠償義務機關拒絕或未確認，被害人有權。
規定行政賠償義務機關受理請求后的決定或協義期限有利于盡快解決賠償糾紛，防止一案久拖不決，損害當事人的權益和行政效率。我國目前尚無明確規定，根據行政復議條例規定，附帶請求行政賠償的，與復議期限一致，復議機關應在兩個月內作出裁決。今后國家賠償立法也可規定為兩個月的協議或決定期限。
4.協議或決定賠償的金額限制
為了防止行政機關為安撫受害人濫用賠償權，有些國家和我國臺灣規定行政機關自行決定賠償數額的限制。美國《聯邦侵權賠償法》規定，行政機關對超過25000美元作出賠償裁決，妥協與和解，應事前獲得司法部長或其指定人的批準始為有效。我國臺灣"國家"賠償法施行細則規定：賠償義務機關有權在一定金額限度內，逕行決定賠償金額，超過限度，應報請其直接上級機關決定。金額限度，由行政院依據機關等級、性質、事權大小和經濟狀況決定。我國現行法律法規對此尚無規定，可以考慮在今后的國家賠償法細則中對不同級行政機關決定賠償的數額予以規定和限制。
三、行政機關作出賠償決定或協議的效力
賠償請求權人與賠償義務機關達成的協議或賠償義務機關作出的裁決具有確定力和拘束力，雙方當事人不得隨意反悔更改，這是多數國家法律所明確規定的。例如，美國《聯邦侵權賠償法》第2672條規定，除非前項之行政調解系以欺詐方式達成，行政機關所為的妥協、和解、裁決或決定，在本法關于對美國聯邦政府基于侵權行為而提起的民事訴訟的規定限制下，對聯邦政府全體官員均有終局的效力"。"請求權人接受前述的裁決、和解或妥協，對于該請求權人應產生終局的拘束力，并對美國聯邦政府及其人員因其行為或不行為所生的賠償請求構成完全之免除"。
可見，在行政賠償的先行協議程序中，賠償義務機關與請求權人所達成的賠償協議與法院的調解書具有同等的法律效力，既可以成為賠償義務機關履行賠償義務的依據，又可以成為請求權人申請法院強制執行的依據。具體而言，賠償決定或協議發生以下效力：
（一）賠償義務機關履行賠償義務
由于賠償協議具有與法院判決、調解書同等的效力，因此賠償義務機關與請求權人達成協議后就負有履行協議的賠償義務，應當向請求權人支付賠償金、或按協議內容恢復原狀。此項履行應當在一定期限內完成，我國臺灣法律規定為20日。當事人也可以約定履行期限，但不宜過長。賠償義務機關在協議前或協議中已先行支付的醫療費、喪葬費和其他費用，應于履行賠償金時扣除。
（二）請求權人取得執行名義
賠償協議的效力還存在于請求權人向賠償義務機關請求賠償時，該賠償義務機關不得拒絕或延遲履行。否則，請求權人有權申請法院強制執行。通常法院強制執行的標的為賠償義務機關所有的財產，但由于行政機關的財產性質特別，有些情況下不宜作為強制執行的標的。例如，機關公用的實物、公務員的工資等。許多國家和我國臺灣均有一定限制。例如，在英國、法國、美國、西班牙、澳大利來等國，不能申請強制執行國家賠償責任。在美國由國會編列預備金支付賠償費。德國雖然曾規定財政財產可以強制執行，但公有物仍不能強制執行。
我國現行法律沒有規定行政機關作出賠償裁決或與請求權人達成協議后拒不執行該裁決或協議的處理辦法，因此，請求權人能否就裁決或協議向法院申請強制執行仍無定論。但從國家賠償立法的趨勢和規律看，規定請求權人申請法院強制執行是必要的，這是保證賠償義務機關及時履行義務的重要途徑。但由法院強制行政機關執行協議存在一定難度，同時還可以開辟另一個途徑，即賠償義務機關超過期限拒不履行協議的，請求權人可以就此向法院提起賠償訴訟。
賠償義務機關與請求權人經協商未達成協議的，行政機關應出具一定證明文書，作為行政機關先行處理的證明，便于請求權人提訟。如不出具證明，則請求權人自協議開始后一定時間為限，有權向法院。
(一)無效無效就是針對行政行為在程序上存在明顯的違法或者違法情況較為嚴重，那么其自始都屬于無效的行政行為，即使行政主體的正確的。
(二)撤銷如果行政程序只是屬于一般違法，并且還未構成無效程序時，那么行政行為的法律無效性可以經過特定機關進行撤銷。行政行為判定為可撤銷范圍時，雖然其屬于程序違法，但還是具有法律效力。不同于無效行為，假如撤銷行為被認為不具備法律效力，需要經過相對人提出，再通過法院或者相關行政機關再進行撤銷。
(三)補正補正只是針對行政行為屬于程序違法，但是違法程度并不嚴重，只要行政主體可以自行事后糾正，或者通過其他政府機關責令，將其補正為合法行為。且這種程序下行政行為就開始并不認為是行政程序瑕疵，借此來保持該行為本就具有的法律效力。
(四)變更在程序規則中，法律除了制定一些強制性程序之外，還列舉了部分任意程序規則。行政主體在選擇合適的程序的時候要在平衡公共利益與個人利益基礎上，只有這樣，立法的目標和精神才可以實現。針對程序不當的行政行為，雖然行政相對人無法主張無效或者撤銷，但是可以通過申請的方式，對行政主體進行變更，進而保證行政程序的合法性。
二、行政程序瑕疵的救濟機制
程序權利的獨立性是相對的，所以，行政程序瑕疵也要根據相關法律規定進行規制。具體法律規制途徑主要有三種形式，即行政內救濟、行政訴訟和行政賠償。
(一)行政內救濟行政內救濟的主要含義是行政主體自身進行的救濟，其本質是行政主體的內部系統各環節進行的自我救濟。因此，行政內救濟就包括了兩種關系，一種是行政主體自身行政行為存在程序瑕疵的救濟，另一種就是以領導關系作為基礎的上級行政主體救濟下級行政主體存在的行政行為瑕疵。基于這種關系，行政內救濟不僅可以對行政程序的合法性和合理性進行審查，也可以根據程序瑕疵來改變程序，借此實現變更行政行為的法律效力。
(二)行政訴訟行政訴訟實際上是一種監督的性質。針對行政程序瑕疵，其作用就是司法監督。在我國《行政訴訟法》相關明文中指出，一旦出現程序違法，就可以判決撤銷或部分撤銷，并且就行政機關實施的行政行為可以作出重新判決。不難看出，該規定將程序與實體進行集合，即是程序違法而實體合法。如此，就缺失了從行政程序相對獨立的性質上對行政行為的法律效力作出恰當的判斷。故而，就需要在行政訴訟中假如確認判決，從而可以實現司法機關確認行政不作為的違法性，進而就可以為相對人的訴訟請求提供依據。
(三)行政補償根據我國《國家賠償法》的規定，國家機關或者機關工作人員利用職權侵害國家公民、法人或者其他組織的法益時，受害可以依據該法獲得國家賠償的權利。其中“職權”必然包括了行政權，“合法權益”必然包括行政相對人的程序權益。早我國法律中就明確指出行政機關沒有按照法定程序作出行政行為，這樣不僅是對相對人人身權利的侵犯，也是對相對人財產權利的侵犯，相對人就有權利單獨、行政復議時或者行政訴訟時要求國家機關進行賠償。如果因為行政機關在履行法定責任時消極怠工，從而出現行政不作為造成當事人權益被侵犯，那么相對人可以先提出判定行政機關不作為是屬于行為違法，然后要求獲得行政賠償。
三、結束語
